日前，根據中央要求出臺了關于國內公務接待管理的有關規定，要求各級黨政機關和參照公務員管理的單位嚴格遵守。這是國家規范公務接待，預防和治理公務接待中腐敗現象的新標尺。
公務接待在公務活動中不可避免，是行政成本的重要組成部分。但是，在不少地方、部門，公務接待明顯已經超
出了“合理”范疇，成為一種不正之風，成為腐敗的一種重要表現，引起了廣大人民群眾的強烈不滿和中央的高度重視，已經到了非下大力氣加以規范和改革不可的地步了。
近年來公務接待中的腐敗跡象
毋庸諱言，公務接待領域中的不正之風與腐敗現象確實是存在的，而且在一些地方和部門，還比較嚴重。對于近年來公務接待中的腐敗跡象，可以從以下兩個方面加以分析：
公務接待耗費巨大，超標嚴重。
消費數額巨大。關于公務接待消費的總體數字，目前并沒有權威的數字，但給人們的普遍感覺是，它是一個非常龐大的數字。今年8月國家信息中心經濟預測部宏觀政策動向課題組引用的有關數字為：2004年全國公款吃喝3700億元。這些數字盡管沒有得到有關權威部門的確認，甚至遭到有關部門的否認，但人們從自身周邊實際來感受，認為公務接待支出確實是驚人的。我們也可從一些地方公布的具體數據對此大體加以推算。如湖北襄樊市財政局、老河口市財政局課題組曾在一篇文章中披露，2000年老河口市行政事業單位招待費達到1980萬元，占行政事業單位財政支出的18%。
消費超標嚴重。在公務接待方面不按標準，進豪華酒店，喝高檔酒，吃天價宴席，到豪華娛樂場所進行奢華消費的現象已經見怪不怪。
消費隨意性大。只要能與公務接待沾上邊的，都要由公家埋單，公款旅游、私客公待、公款送禮等現象很普遍。公務接待成了個筐，什么費用都可往里裝：吃的開成辦公用品，用的開成資料費，禮品、旅游費開成會務費，甚至嫖賭費用也開成接待費，實在沒有正規發票，那么就用假發票甚至打白條。而且主管領導明知有問題，也往往睜一只眼閉一只眼，大筆一揮，什么違規費用都可報銷。
效率低下，浪費嚴重。許多無實際內容、無明確任務的參觀學習、培訓考察和會議，以各種名義發放的補助、津貼，以及新建所謂公務接待的豪華樓堂館所等，造成了公務接待費用過快增長，導致了財政資金的嚴重浪費。
化公為私、損公肥私、通過公務接待謀取個人私利的現象嚴重。超標招待成為聯絡感情的手段，或者是把客人帶到親戚朋友或自己參股開辦的飯店消費，隨意加碼簽單報賬。公務考察變為公費旅游，公務會議發放高檔、精美禮品或紀念品，多開、虛開公務消費發票套取財政資金等等現象也比較普遍。
公務接待呈現出令人擔憂的惡性發展勢頭。
一是公務接待違規消費日趨公開化。在公務接待中，進豪華賓館，享受豪華服務在一些地方和單位變得肆無忌憚。一些單位領導居然在辦公會議上集體討論確定日趨增多的違規公務接待費用報銷辦法與支出渠道，就是違規消費日趨公開化的一個典型例子。
二是公務接待金額呈剛性擴張。
三是違規公務接待牽涉人員和范圍廣，具有一定的普遍性。在一些地方、一些部門、一些單位，公務接待違規消費不僅涉及一般工作人員，也涉及領導干部，甚至整個領導班子、領導干部身邊的人包括配偶、子女、親朋好友、秘書、司機等。在公務招待的名義下，考察、會議、差旅等，“一桌飯一條牛”，“半月考察十日游，大包小包裝滿兜”等等就是對這些現象的形象寫照。
四是違規公務接待呈彌散性。由于公務接待中漏洞多，監管弱，在一定意義上成本小，風險小，收益大，因而具有極大的誘惑力和傳染性，再加上在一些情況下公務接待違規消費的順利進行，需要一定的力量和關系網絡的協作配合，這就產生一種向外蔓延的張力，使公務接待違規消費不斷擴大范圍。不久前披露的海南臨高縣的“群蛀”案例，就是一個典型。此案的為首者符嘉杰，是臨高縣人民銀行負責看管國庫的一個普通辦事員，他與臨高縣財政局會計員桂峰黏在一起，通過各單位“接待費”、“領導差旅費”、“會議費”里的“貓膩”，在兩年多時間里作案50多起，侵吞國庫資金150多萬元，該縣14個部門的20多名局、股干部涉案，并涉及到該縣一把手——縣委書記吳光華。案發后，有關部門對2002年以來的撥款進行調查核實，統計表上的118筆撥款，竟有70筆屬非正常撥款。
五是對違規公務接待認識上的模糊性。在一些公務人員看來，只要不貪污、不受賄，多吃點、多喝點、多玩點，沒有關系。在思想上，許多公務人員對公務接待違規的容忍度在擴張，傳統上被視為“灰色腐敗”的違規消費，正日漸被視為“白色腐敗”，而一些歷來被視為“黑色腐敗”的違規消費，正日漸被視為“灰色腐敗”。
現行公務消費體制的缺失
公務接待領域中之所以存在這么嚴重的不正之風與腐敗現象，說到底是由于現行公務消費體制漏洞多、隱患多。
一些制度脫離了公務消費實際，或者是制度規范不健全、可操作性不強，難以規范公務接待活動。
比如，多年來在差旅費報銷和出差伙食補貼標準方面，財政部門規定的住宿標準為：省部級干部60元/晚，廳局級干部50元/晚，縣處級干部40元/晚，科級及科級以下干部30元/晚，而伙食標準統一為12元/天。這些早年出臺的標準明顯脫離了現行賓館、酒店住宿和用餐消費的實際。如果完全按照這一標準執行，出差人員和接待機關都難辦。于是，派出單位只好對出差人員的一些違規做法睜一只眼閉一只眼，放任出差人員的一些違規與超標消費行為。另外，這也導致了下級部門對來自上級部門的出差人員進行補貼等現象。盡管最近一些部門和地方調整了報銷開支標準，但仍與實際情形相距很大。
同樣，如果制度規范本身不健全，比如在程序、內容方面安排不當，或者模棱兩可，或者不具體、難以操作，這也很難規范公務接待活動，容易刺激違規消費的發生。比如，公務接待“四菜一湯”的規定，就因為僅僅有“菜”、“湯”的數量限制，而沒有內容和價格等方面的限制，而在實踐中被普遍在“菜”、“湯”的內容方面大做文章。特別是，公務接待活動本身具有高度復雜性，什么情況屬于公務接待范圍，什么情況不屬于公務接待范圍，什么情況下適用什么標準，遵循什么程序，在現實中往往不容易把握，如果沒有健全的、操作性強的規范，那么具體經辦人員就只好按照有利于自己的方法來處理了。更有甚者，由于缺乏約束機制，一些部門和單位從自身利益出發，“因地制宜”地出臺了一些扭曲變形的“實施辦法”，使得公務接待更加難以規范。
現行財政管理體制存在一些缺陷，預算約束乏力，使腐敗分子有機可乘。
應該說，現行財政管理體制存在的缺陷是公務接待消費中腐敗現象產生的根本原因，正是由于財政管理體制存在的不規范、不透明、缺乏剛性等因素的影響，使腐敗分子可以利用信息不對稱的便利，在公務接待中搞各種違規動作。具體來說，在財政體制對公務接待的規范方面，存在的主要腐敗隱患有：
大量預算外和制度外資金的存在。按照市場經濟發達國家的做法，政府所有財政收入與支出都應該納入預算，但在我國由于各種原因，政府預算歸一化問題遠沒有解決，存在著大量的預算外、制度外資金，存在著為數龐大的“小金庫”。按照一般估算，當前整個政府財力中，預算內、預算外、制度外資金大約各占三分之一。在公務接待方面，沒有在預算上把各部門及部門內各單位的接待費、差旅費、考察費等定額明晰。這極不利于對各項公務接待費用的控制。同時，預算編制和執行都是財政部門，財政部門既是預算的編制者，也是預算的執行者，這極容易使財政預算變“軟”，約束乏力。加之政府各部門既是公務接待規定的制定者和執行者，也是“規定”的直接受益者，在預算軟約束的情況下，這極容易使政府部門和公務人員的“經濟人”本性得到釋放和擴張，為自己的公務接待活動多安排預算，或者是在預算執行中尋隙自肥。
預算不透明。預算外、制度外資金的支出來源于秘密運作的“小金庫”，其本質特征就是私密性，見不得陽光。即使是預算內資金，和發達國家相比，也呈現出明顯的不透明特征。這為財政支出方面的超標、違規包括公務接待方面的超標、違規提供了便利的條件。
預算執行彈性空間大。預算經人大批準后，在執行中往往變動很大，而且我國還沒有形成由人大或人大常委會審議、批準預算變動的機制，在實踐中預算的變動往往就由政府首長或財政部門決定了。預算執行的這種彈性大、易變通的特點，使一些部門和單位領導在工作中不計成本，消費無度，在一定程度上方便和縱容了公務接待中的違規行為甚至腐敗行為。
財務制度和技術的落后。
不少學者和實際工作部門工作者都談到，以統收統支、先開支后報賬為特征的現行公務接待制度，在很大程度上已經異化為權力消費。統收統支在管理上存在許多漏洞，加大了公務接待的監管難度，極易為一部分心懷不軌的公務接待者所利用。現金支付、先開支后報賬的財務制度，在管理上也存在一些漏洞，如財務報銷環節中常見的湊票報銷，多開、虛開報銷發票現象，就是鉆這一制度漏洞的違規行為。更為嚴重的是，有的單位以接待、住宿補貼和用餐招待開支等各種借口，開假發票套取預算內資金，并設立小金庫，用于請客送禮、吃喝玩樂等違紀違法開支。而電子消費不發達、發票聯網核查等技術手段落后，也減少了在發票上做假的風險，方便了多開、虛開發票及用假發票報銷等違紀違規行為的發生。
監督乏力。
監督乏力也是導致公務接待中大量違紀違規行為發生的重要因素。在一定意義上說，財政制度與公務接待制度方面存在的漏洞，只是使公務接待中的腐敗成為可能，而監督不力，則在一定程度上促成了腐敗的發生。具體來說，對公務消費監督乏力的主要表現包括：
人大監督缺位。從世界范圍來看，財政權被形象地稱為“錢袋權”，是現代代議機構的最主要權力之一，也是代議機構制約行政機構的重要權力。我國的人民代表大會作為國家權力機關，在法律上也享有財政權，但這一權力在實際中的行使很不充分，在目前的地方各級政府預算及其執行的權力分配格局中，實際決定權掌握在政府而非人大手中。在預算審議和批準過程中，快速的“一攬子批準”使代表們集中關注于幾個大層面的主要問題，而缺乏對預算報告內容的深入分析和討論。由于多種原因的影響，人大對于政府提交的預算草案不要說否決或重大修改，就是小的修改也很困難。預算執行監督方面，人大所發揮的實際作用也就更為有限。
行政監督乏力。在政府內部，對于公務接待的監督也存在很多問題。由于公務接待的主體是領導干部和其他公務人員，加之信息和權力的不對稱使公務接待中的問題帶有一定的隱蔽性，難于界定和發現，易形成“上級不好監督、同級不愿監督、下級不敢監督”的局面，出現監督“死角”，特別是對一把手和領導班子成員的監督更是如此。
社會監督疲軟。在發達國家，對公務消費的監督，媒體、公眾的力量是一股非常強大的力量。無所不在的媒體幾乎是拿著放大鏡在挑公務人員特別是高級公務人員公務消費方面的“毛病”，而一旦被媒體曝光或被公眾舉報，往往引發強大的輿論壓力和相應的法律與行政制裁。在日本，從1994年起，各地陸續建立了民間行政觀察員制度，民眾自發成立“全國公民權利代言人聯絡會議”，對政府行為進行監督，檢查政府是如何用納稅人的錢的。他們對政府行為展開密切監控，時常向政府提意見，要求公開各項具體開支。在密切監督之下，政府官員在公務活動中自然不敢隨便用公款吃喝，不敢進行違規消費。
打擊力度不夠。
一是處罰制度規定不嚴。世界上廉潔程度高的國家都有嚴格的控制公務接待的制度。在芬蘭，上至總理下至普通科員，一起吃飯的有哪些人，點了什么菜，花了多少錢，都要巨細無遺地在網上公開其清單，人人可以看得到，件件都能查得清。芬蘭就曾有中央銀行行長級別的高官，在公務接待中一不小心上了一道鵝肝，傳媒上網查閱菜單后曝光，行長就因此而下臺。而在我國，在許多公務接待的消費項目上，并沒有嚴格的標準，以致“四菜一湯”同樣可以演變為大吃大喝，公務考察實際上變為公款旅游……在處罰方面，大吃大喝、私客公待、公款旅游等等浪費上萬元似乎也沒有明確規定該受何種處罰。
二是制度執行不力。在一些方面明明有制度、有規定，但是有的人不按制度規定辦、公然違規竟然也毫發無損，制度成為紙面上的東西。有人概括：“只吃不帶上級不怪，只花不拿紀委不查”。我們不時在媒體上看到有人感嘆：幾十個文件管不住一張嘴。為什么管不住呢？如果文件本身沒問題的話，那么問題就出在文件的執行了。
公務消費文化存在缺陷。
從更深層次尋找原因，還應注意思想、文化方面的因素。改革開放以后，在經濟發展、財政收入增加、人民生活水平提高的同時，一部分公務人員認為艱苦樸素、勤儉節約等觀念已經過時了，為人民服務思想淡化了，而封建的等級觀念、特權思想卻在發展，追求舒適、享受、高消費被看成是一種身份、地位的象征。同時，整個社會的消費文化也發生了一些變化，樸素、節儉的觀念受到了很大沖擊。
另外，“有朋自遠方來，不亦樂乎”，中國傳統文化中的熱情好客、重人情輕法理等因素，也被不適當地在公務消費中夸大運用，以為客人來了，不加以招待就是小氣、就是不近人情；以為不大吃大喝、高規格接待就是不重視客人；以為不進高檔飯店、喝高檔酒、吃山珍海味，不使客人吃飽、喝足、玩得盡興，就沒有招待好客人；以為不住高檔賓館就顯示不出自己的身份與地位……而更可怕的是，公務接待領域中廣泛而普遍存在的不正之風與腐敗現象，事實上在塑造一種以高消費、公私不分為特征的新的公務消費文化，這在一定程度上助長了公務接待方面的不正之風與腐敗現象的發展與蔓延。
公務消費的規范和改革
公務接待中存在的種種問題，說明了規范和改革公務消費的迫切性。而多年來治理公務接待不正之風與腐敗現象的努力收效不明顯，則說明規范和改革公務消費的復雜性和艱巨性。對于這樣一個迫切需要解決的復雜問題，我們需要通盤規劃，科學設計，堅定決心，排除各種阻力，積極而穩妥地進行改革。
公務消費改革的方向：制度化、貨幣化、個體化、市場化、公開化。
近年來，理論界對公務消費的改革進行了許多理論探討，各地也在公務消費等方面進行了許多改革的實踐探索。總結公務消費改革的理論研究成果和實踐經驗，規范和改革公務消費的總的方向可以歸納為：制度化、貨幣化、個體化、市場化、公開化。
制度化。即要以嚴密的、可操作性強的制度規范來堵住公務接待的黑洞。要在科學界定公務接待范圍的基礎上，明確各項具體的接待標準、條件、范圍、程序等，使公務接待有章可循，有規可依。在條件成熟的情況下，把有關規定上升為法律，提升其效力和約束力。
貨幣化。貨幣化是市場經濟條件下規范和改革公務接待的基本取向。要遏制和消除公務接待中的腐敗與浪費現象，就要盡可能使公務消費以貨幣形式表現出來，如公務接待、差旅費、考察等等費用，均應該在科學核定的基礎上以貨幣形式計算并包干到個人，實行限額消費，超支不補，節約有獎（按節約額的百分比以貨幣獎勵給個人）。而且其中一些可量化、易操作的消費還可直接以貨幣形式發給公務員個人。這樣可以強化公務接待中的成本意識、效率意識和自律意識。
個體化。即要使公務接待由現在的大鍋飯式消費變為個體化消費，要盡可能落實到具體的人，無法量化到人的，則要盡可能量化到具體單位或項目。
市場化。即要在公務接待中引進市場機制，凡是能夠由市場提供的消費盡可能由市場提供。按照市場化原則，由各地或各部門的賓館、招待所、培訓中心等提供的服務，完全可以引入市場機制和競爭機制，由效率更高、服務更好的社會化的賓館、酒店等來提供，哪里價廉物美、服務周到就去哪里；甚至公務會議的后勤服務，也可采用政府采購方式，向社會公開招標。
公開化。公開透明是最有效的防腐劑，要防止公務接待中的腐敗現象，加大公務消費的公開力度是必由之路。要把各部門、各單位、各類項目的公務接待范圍、條件、標準、總額等制度規范向社會公開，逐步實行公務接待公示制度，把各機關單位、各領導及一般公務人員的各項具體公務接待費用數額、內容、地點、方式等細節向社會公開。比如和誰在一起吃飯、在哪里吃飯、點了什么菜、花了多少錢等，都要如實地、以方便公眾查閱和監督的方式公開。
規范和改革公務消費的對策建議。
在明確了以上大的改革方向以后，統籌規劃，因地制宜，搞好試點，采取得力措施，大膽推進。
一要堅定政治決心，把規范和改革公務消費作為反腐倡廉及行政改革的重要內容。可以像治理商業賄賂一樣，把規范和改革公務消費作為一定時期內（3－5年）反腐倡廉的中心工作，成立高規格的權威協調機構，加大規范和改革公務消費的宣傳力度，促使公務人員對公務消費有正確認識，引導公眾積極參與對公務消費的監督。
二要合理界定公務接待范圍，科學核定公務接待標準。要對現有公務接待項目分類、分項進行清理，不合理的堅決取消，合理的則予以保留并加以規范。要根據職務、分工、實際工作量和崗位特點以及地區經濟發展水平，區別不同部門、不同地區、不同職務、不同崗位，制定不同等級，既合理拉開差距，又保證各層次公務人員工作的順利進行。
三要加強公務接待制度建設，提高公務接待制度化水平。在制度建設中，還有幾個問題值得注意，一是制度建設要求全，使各項公務接待都有制度可依；二是制度要嚴，即要從嚴規范公務接待，以嚴密、嚴格的制度堵塞現有的公務接待漏洞；三是制度建設要講求實效，即所制定的制度規范要具有可操作性，能夠切實有效地規范現實中的復雜情況。
四要重視技術反腐，積極采用技術手段規范公務接待。這里說的技術包括現代財務技術、電子技術及其他技術。在財務技術方面，當前的現金支付、先開支后報賬的財務制度存在很大的腐敗隱患，要盡快廢除這一制度；另外，一些地方采取集中支付等手段被實踐證明頗有成效。在電子技術方面，要大力推進電子消費，特別是要大力推廣公務消費卡——這在市場經濟發達國家已經是一種通常做法，在這些國家大宗現金消費被視作是逃稅與洗錢，因為私下操作超出了政府與財稅部門的掌握范圍，容易造成黑箱操作與腐敗。此外，電子政務的推廣與發展，也能夠為規范公務消費帶來積極作用。
五要加大公開力度，強化公務消費監督。有效的監督是規范公務消費的應有之義。為了強化監督，首先要大力推行公務接待公示制度，以公開、透明來驅逐公務接待的“暗箱”。各級政府內部的監察、審計、財政等部門要切實履行監督職能，加強內部監督、審核、審查，從嚴控制公務接待資金的使用。同時，要重視社會監督，完善舉報制度和輿論監督制度，鼓勵、發揮和調動新聞輿論、人民群眾對公務消費進行監督的積極性。總之，要通過全方位的、能發揮實效的監督來規范公務消費。
六要嚴格公務接待制度的執行，加大違規公務接待的處罰力度，嚴肅查處違規公務行為。
七要完善配套措施，優化外部環境。公務消費的規范和改革是一個復雜的系統工程，涉及到政治、行政、財政、法律等等許多方面，也涉及社會的許多層面。公務消費規范和改革工作的順利進行，還需要許多方面的配套措施。
此外，還有一個問題值得引起重視，即改革方案與政策出臺過程中必須注意程序公正。因為公務消費改革本身涉及的是作為改革決策者和執行者的公務人員的消費行為，在一定意義上說是“自己為自己怎樣花公家的錢立規矩”，是一個典型的包含潛在“利益沖突”的問題。所以，在有關方案和政策的出臺過程中，必須充分聽取和反映民意，保證程序的公正。（作者：龍太江
湖南大學廉政研究中心教授）（來源：《瞭望》）
