????

????2009年12月15日，北京石景山區的首鋼老廠區。工人的安全帽上粘滿煙囪上落下的灰塵。本刊記者肖翊攝

????汪勁很無奈。

????“《環境保護法》現在基本已經被架空了！”作為全國人大和環保部門組織的歷次《環境保護法》修訂調研組的主要成員之一，北京大學法學院環境法學教授汪勁從1993年開始就參與全國人大環資委關于《環境保護法》修訂的調研工作。

????目前我國正在使用的《環境保護法》，依然是1989年修訂版，當時的中國正處于從有計劃的商品經濟向社會主義市場經濟過度的時期。這部法律的出臺，在當時被視為民族環保意識進步的象征。

????“如今，《環境保護法》歷經20余年，卻一直沒有被修訂，其內容早已與現實脫節，跟不上時代的發展，甚至跟后來制定的單行環境法律相沖突。”汪勁說。

????據記者了解，目前我國在環境監管的法律實踐中，主要依賴于諸如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環境保護的單行法。在1979年制定、1989年修訂之后的《環境保護法》，在21年后的今天已處于被“束之高閣”的尷尬狀態。《環境保護法》是廢除還是再修訂后升格，成為人們關注的焦點。

????被單行法“架空”？

????揚沙、細塵。4月17日，沙塵暴席卷北京。“皇城”在沙塵的籠罩下一夜之間再度變成“黃城”。

????之后，中國氣象局公布了此次浮塵的量化數據：夜降浮塵30萬噸，人均20公斤。

????幾天后，環保部環境保護部政策法規司司長楊朝飛在公開場合呼吁盡快修訂《環境保護法》使其成為國家的基本法律，以便能更好地保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康。

????《環境保護法》修改問題再次浮出水面。當下該法的處境已分外尷尬。

????據了解，我國在1989年修改制定《環境保護法》之后，又先后制定了近30部由全國人大常委會審議通過的環境與資源保護的單行法及相關法，如：《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《礦產資源法》、《土地管理法》、《海洋環境保護法》 等。

????汪勁教授曾做過統計：從1979年到現在，全國人大包括其常委會制定的法律加到一起大概有270多部，而上述近30部關于環境、資源、能源、清潔生產、循環經濟在內的法律，就占了近1/10。

????而這些單行法與相關法，很大程度上已經覆蓋、完善了原有的《環境保護法》中的條款，如《環境保護法》關于建設項目環境影響評價的第13條、關于防治土地沙化和水土保持的第20條，這些條款的內容分別被《環境影響評價法》、《防沙治沙法》、《海洋環境保護法》等法律做了詳細規定。

????全國人大代表葉倩對此進行的統計顯示，《環境保護法》的所有條文，70%~80%已經被新的環保單行法、相關法完善了。

????這也就意味著，《環境保護法》制定和修訂時遇到的法律問題，現在幾乎都已不存在。《環境保護法》中原則性的規定處于“名存實亡”的狀態。

????甚至一些單行法中的部分法條也與《環境保護法》發生“沖突”。如《環境保護法》第二十八條規定，“排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，依照國家規定繳納超標準排污費”。也就是說，《環境保護法》規定企業繳納排污費，就可以超標排污。

????而2008年修訂后頒布實施的新《水污染防治法》中第九條就規定：“企業應遵守污染物排放標準和總量控制指標提出的禁止性要求，不得超過國家或地方規定的排放標準和總量控制指標排放水污染物”。同時，《水污染防治法》第七十四條規定：“違反本法規定，排放水污染物超過國家或者地方規定的水污染物排放標準，處應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款”。

????修改為何難產？

????既然已嚴重“過時”，為何《環境保護法》未能應時修改？

????國家環保部環境保護部政策法規司司長楊朝飛向記者介紹，在2002年-2008年期間，全國人大在7 年間不間斷地建議修改《環境保護法》，尤其是在2003年，全國人大成立了環境與資源保護委員會，當時的一個重要內容就是要修改“與社會主義市場經濟相適應的法律”，《環境保護法》的修改也位列其中。

????可以說，從2002年開始一直到現在，全國人大一直組織人員在做調研，包括組織國內各部委的官員和高校從事環境法研究的學者到境內外考察、培訓，僅汪勁教授參與的，就不下三次。

????讓汪勁耿耿于懷的，是環保相關法律的修訂過程中所體現出的部門權力紛爭對《環境保護法》修改的“拖累”。

????目前，我國跟環境保護直接相關的部門就有國家發改委、環保部、國土資源部、水利部、林業局、海洋局、氣象局、 農業部等多個部委，隨著環境保護意識的增長，單行環保法律也越來越完善，甚至有的法律已經多次修改，比如前年已經頒布的新《水污染防治法》、《大氣污染防治法》目前也正在進行第三次修訂。

????但汪勁認為，這些單行環保法律每修訂一次，傳統的資源部門與環保部門的權限就更加難以界定。“以《環境保護法》的修改為例，1989年修改的《環境保護法》跟以往相比有進步，但之后各單行法修改時，按照環保部門的說法是‘每修改一次，《環境保護法》就退一步’。也就是說，修改每一個單行環境法律時，每一個部門的權力，他們都希望寫進去。寫得越明確，其他部門就越插不了手。”

????汪勁表示，由于我國規定的環保法體制是統一管理和部門分工管理相結合，但是統管和分管怎么結合，也存在著矛盾。“很多部委都認為，《環境保護法》修改并不是環保部門一家的事，大家都有參與的份。”

????目前相關各部委基本上都下設有跟環境資源保護相關的司和處。“這實際上是政治體制改革的矛盾，在一定程度上反映到《環境保護法》的修改問題上了，所以一直修改不了。”汪勁說。

????去留存四大爭論

????用它也用不上，不用又是一部法律——針對《環境保護法》的如是現狀，學術界一直爭論不斷。

????據環保部環境保護部政策法規司司長楊朝飛介紹，目前關于《環境保護法》修改的爭論主要有“修改論、廢止論、擱置論、改造論”四種，其中“廢止論”和“改造論”爭議最大。

????據知情人士介紹，全國人大法工委認為可以通過“清理法律”的辦法來解決環保相關法律的規范化問題，比如采取法律的備案、評估等方法來廢止一些法律，然后再重構一些法律。

????汪勁認為，從《環境保護法》目前的狀態看，應該廢止掉。但他同時表示，如果不廢除《環境保護法》，也可以將這部法律升格為基本法。

????根據《立法法》，我國法律分為基本法與一般法兩大類。汪勁指出，《環境保護法》的修訂方向，就是要把它升級成為體現“環保是基本國策”的基本法，統領一切環境單行法。

????“基本法30條也行，20條也行，具體的修訂重點，在于確定政府的責任，便于政府依法履行環保公共職能，不要部門之間總是爭來奪去。” 汪勁說。

????環保部環境保護部政策法規司司長楊朝飛則更傾向于“改造論”。

????“這是近年出現的一種新的觀點，這種觀點認為，既然當前一些政府妨礙環境執法的問題比較普遍，那么就應改變《環境保護法》的調整對象，由過去約束企業法人為主，改為約束政府行為為主。從而將《環境保護法》改造成一部環境保護的行政法規。” 楊朝飛說。